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國房觀點丨土地二次開發新趨勢及市場機會

2019-3-13 17:35:18

一、土地二次開發背景

相比北京、上海、廣州等城市,深圳一直面臨著土地資源緊張的問題。根據2016年深圳市政府統計局數據,全市城區建成面積923.25平方公里,早已達到城區可建成區域的9成以上,新出讓的建設用地儲備十分有限。因此深圳早在2009年就頒布《深圳市城市更新辦法》,探索存量土地的二次開發路徑。

深圳市42%存量土地為原農村集體經濟組織建設用地,原農村集體經濟組織建設用地指股份公司和村民實際掌控的土地,權屬結構復雜,包括非農建設用地、征地返還用地、舊屋村用地、兩規處理用地以及未征未轉用地等。原農村集體經濟組織建設用地的地上建筑大多是深圳早期“統征統轉”村民搶建樓,片區建設沒有規劃、建筑密度高、安全消防隱患大、土地利用效率不高。除存量原農村集體經濟組織建設用地外,深圳老舊住宅區建筑質量差、規劃設計落后、年代久遠、管理不善,二者均不符合廣東省2015716日發布實施的《宜居社區建設評價》政策內容,人居環境待改善。

與土地資源緊張現狀相反,深圳經濟持續高速發展,2018年,深圳市生產總值2.4萬億,同比增長7.5%,充滿經濟活力的城市吸引了平安、華為、正威、騰訊等優秀企業和來自全國各地的杰出人才來深圳,需要通過土地二次開發獲得更多的產業空間和居住空間。不知不覺中,深圳已經進入了全面土地二次開發時代:至2020年,深圳全市更新潛力用地規模308.8km2;2018年深圳全市整備完成任務不少于11平方公里;2018年棚戶區改造,計劃開工籌集人才住房7636套,實際已開工籌集人才住房7890套。

二、土地二次開發模式及新趨勢

目前深圳土地二次開發模式主要有城市更新土地整備利益統籌棚戶區改造分析各個模式在未來需求的新趨勢,更好的利用土地發展城市。

(一)城市更新

城市更新指由符合辦法規定的主體對特定城市建成區(舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等)內符合規定條件的(設施需完善、環境安全隱患等),根據城市規劃和城市更新辦法規定程序進行綜合整治、功能改變或拆除重建的活動。2009年,深圳市出臺第一部城市更新辦法——《深圳市城市更新辦法》,2012年頒布《深圳市城市更新辦法實施細則》,隨著城市更新市場發展,政府近期出臺了《深圳市城市更新外部移交公共設施用地實施管理規定》等政策,根據最新政策把握城市更新建設和發展的未來趨勢。

1、城市更新政策逐步完善

1)各區更新辦法逐步出臺

強區放權到目前為止,各個區已在市城市更新機制基礎上結合本區自身情況編制城市更新辦法,計劃和規劃的申報、審批發生改變,有的區將城市更新項目的計劃和規劃流程合并同步進行,如福田區、寶安區,有的區將城市更新項目的計劃和規劃分開申報,如南山、光明、龍華、大鵬新區,申報要求和材料有差別,審批時間和審批影響因素也不一致。各大更新實施主體不僅要研究市的政策和規則,還需了解各區的規則,無形提高政策門檻。

2“飛地”模式創新解決公共設施用地難

201811月,深圳市規土委發布《深圳市城市更新外部移交公共設施用地實施管理規定》,允許拆除重建類城市更新主體將拆除范圍以外的公用設施用地理順經濟關系后,無償移交國有。該政策破解了當前擬申請更新改造的項目合法用地比例不足的困境,擴大更新的空間統籌范圍,同時通過市場化手段促進了公共設施用地的供給。

3城市更新單元規劃容積率審查規定印發

由于土地資源和深圳經濟戰略的沖突,給存量土地二次開發帶來了更高要求,另外,為了在強區放權形勢下統一城市更新容積率審查的尺度和標準,深圳市規劃和自然資源局出臺《深圳市拆除重建類城市更新單元規劃容積率審查規定》,該政策規定提高轉移容積系數,增加外部轉移容積,給予獎勵容積,推動大型公共設施落地,明確轉移容積的計算方法,明確密度分區未覆蓋地區的測算規則。

(4)工業項目取消容積率上限

根據修訂后的《深圳市城市規劃標準與準則》,密度分區由六區調整為五區,密度分區沒有覆蓋地方采用“相鄰相同、相鄰降級”原則;增加混合用地基礎容積率修正系數,根據功能比例確定最終基礎容積;居住用地容積率的三個等級區間往上調整,商服用地和工業用地的容積率上限全部取消,給“產業轉型升級需要”項目審查開綠燈,推進工改項目繼續發展。

(5)發布新版地價測算政策

2018年12月,深圳市規劃國土委發布《深圳市地價測算規則》(征求意見稿),統一全市地價測算管理規則,通過差別化地價修正系數調節地價,設置各類政策性住房產權調節系數,降低保障性住房的地價水平。加大對實體經濟政策傾斜和支持力度,新增了“產權限制修正系數表”,降低不得轉讓性質產業用地地價水平。

6)進一步完善《深圳市建筑設計規則》

為了適應不斷編號的發展要求,2019年1月新印發的《深圳市建筑設計規則》,新《規則》將建筑屋頂造型的條款進行了細化,并細化屋面高度計算公式及標準;增加對地下商業、地下倉庫空間層高限定;深化普通廠房、新型產業建筑的建筑高度、場地設計、電梯設置、單體平面等內容進行深化規定,新《規則》考慮了《關于進一步加強商業辦公研發用房建筑設計管理工作的通知》、《深圳市工業區塊線管理辦法》的銜接,規定普通工業廠房最小分割面積為1000平方米,新型產業用房最小分割面積為300平方米。

2、城市更新項目進度管理及集體資產監管趨嚴

2018年10月31日,龍崗區根據《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第二十八條,計劃清理的城市更新單元52個,龍崗區將分批、分類開展計劃清理工作。此外,福田、龍崗、南山、光明、坪山區今年出臺了多個集體資產監管政策,如《福田區股份合作公司城市更新項目引入合作開發主體工作規程(試行》、《關于規范社區集體用地城市更新項目有關事項的通知》等,開發商鎖定股份公司城市更新項目合作機會的成本越來越大。

3、未來更注重統籌規劃、工改工、綜合整治

1)城市更新統籌規劃

隨著城市更新市場的發展,地塊連片、面積較大、容積率較低的城市更新單元越來越少,還沒開發的面積小且分布零散的地塊較多,2018年4月《市規劃國土委關于深圳市城市更新工作有關情況的報告》,小地塊更新難以產生有效貢獻用地,且導致的城市更新碎片化問題,因此小地塊城市更新計劃批準速度顯著放緩,考慮到區域發展及公共服務協調優化,未來更新將更注重統籌發展,產生“1+1>2”的效能。

2更新流程基本明確工改調控更加收緊

2013年“1+6”政策發布,工改項目開啟熱潮,2016年工改占比已經壓制城中村的占比,短短幾年已經供大于求,因此政府2018年開始收緊工改,至2019年初,出臺了《深圳市總部項目遴選及用地供應管理辦法》、《深圳市工業區塊線管理辦法》、《深圳市綜合整治舊工業區升級改造操作規定(征求意見稿)》、《深圳市工業樓宇及配套設施轉讓管理辦法(征求意見稿)》等政策,新政針對城市更新類,規定工業樓宇面積不超過65%部分可以分割轉讓,銷售對象必須是工業企業或生產性服務企業,并有3年以上的納稅記錄,配套宿舍的銷售對象必須是持有該工業樓宇產權證書的企業;針對非城市更新類,合同約定可以分割轉讓的可以分割轉讓,未約定或不明確的根據合同約定具體處理,不得分割轉讓的工業樓宇產權登記以棟登記,抵押是不得分割轉讓部分全部整體抵押。此外,政府鼓勵舊工業區通過綜合整治方式進行改造,劃定工業區塊線保護制造業,增加產業監管力度,新出讓產業用地要求簽署的產業發展監管協議,基本限定自持或出租運營,未來產業用地將回歸產業運營初衷,往更實在的方向發展。

3未來“城中村”綜合整治比重加大

城市更新主要有三種方式:拆除重建、綜合整治、功能改變。此前土地二次開發以城市更新拆除重建方式為主,根據《深圳市城中村(舊村)總體規劃(20182025)》(征求意見稿)劃分的綜合整治分區內容,城中村居住用地劃定了規模約99平方公里綜合整治分區范圍,未來城中村(舊村)城市更新將放慢節奏,城中村(舊村)綜合整治項目比重增加,結合住房規模化租賃的市場力量,將會有更多市場主導的城中村綜合整治項目開展,滿足條件的城中村綜合整治項目可納入保障房體系。

(二)土地整備

土地整備工作立足于實現公共利益和城市整體利益的需要,綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海(填江)造地等多種方式,對零散用地進行整合,并進行土地清理及土地前期開發,統一納入全市土地儲備。土地整備方式主要有六種,分別為:收回土地使用權、房屋征收、土地整備利益統籌、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海(填江)造地。其中房屋征收和土地整備利益統籌是土地二次開發是主要路徑。

房屋征收是指國家為了公共利益的需要,實施房屋征收以及給予被征收房屋所有權人補償的行為。土地整備利益統籌以“政府主導、社區主體、居民參與”為原則,由政府撥付土地整備資金,社區獲得留用土地,留用地能夠以轉讓、合作開發、作價入股等方式進入市場交易,通過政府與社區算大帳,社區與居民算細帳盤活、調整、開發土地,實現政府、原農村集體經濟組織繼受單位及相關權益人等多方利益統籌。

201511月深圳市規土委印發《土地整備利益統籌試點項目管理辦法(試行)》(深規土[2015]721 號),20188月,在試行辦法的基礎上,深圳市規土委正式印發《土地整備利益統籌試點項目管理辦法》(深規土[2018]6號),新政細化了利益共享用地核算規則,增加了留用土地指標在項目范圍外安排的路徑,優化了留用土地規劃建筑面積核算規則,增加了保障性住房配建;簡化了地價測算規則。

此前深圳市土地二次開發以城市更新拆除重建為主,隨著容易開發的城市更新單元的減少,以及土地整備利益統籌新政的發布,土地整備利益統籌將成為未來新趨勢。

(三)棚戶區改造

棚戶區改造是國家推進城鎮化建設的配套政策,深圳市棚戶區改造是對深圳市范圍內使用年限較久(20年以上)、房屋質量較差、建筑安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全的老舊住宅區進行改造。深圳市政府針對棚戶區改造出臺了《深圳市政府購買棚戶區改造服務管理辦法》、《深圳市棚戶區改造項目界定標準》、《關于加快推進棚戶區改造工作的若干措施》、《關于加強棚戶區改造工作的實施意見》政策,對棚改政策的適用范圍、實施模式、補償方式等都有明確的規定。

棚戶區改造的實施方式是:各區政府主導+人才住房專營機構為主+人才住房和保障性住房,住宅部分除了回遷房,其余都為人才住房,由人才住房專營機構運營,補償方式是貨幣補償、產權置換以及兩者結合等方式,棚改推廣設計、采購、施工一體化(EPC)等建設模式,建設高品質的綠色宜居社區。

(四)新趨勢:綜合化二次開發模式成深圳主流

城市更新由市場主動,預期收益補償較高,土地整備被賦予社會治理的期望較高,如公共基礎設施建設,因此相比收益較大的城市更新,土地整備的推進難度較大。盡管城市更新由于預期收益高更容易推進,但隨著城市更新市場發展,合法比例達到要求、面積較大、連片分布的地塊越來越少,而城市更新有60%合法用地比例的門檻,且小于1萬平方米的小地塊城市更新單元不利于片區發展被取消。

土地整備利益統籌新政不僅考慮政策自身,還考慮到相關政策的統籌聯動,破局各二次開發模式限制。土地整備的合法指標可以安排到其它利益統籌項目,也可以安排到城市更新項目,這樣很多城市更新項目因合法用地的問題,可以依托于利益統籌留用地得以推進。未來土地二次開發路徑可能會呈現多元化、組合化、綜合化,城市更新、土地整備等各二次開發模式的規劃和法定土地規劃會理清,推進片區綜合改造,綜合整治、拆除重建、土地整備利益統籌將綜合實施。

三、新趨勢下的市場機會

(一)開發商等投資開發主體的市場機會

1、并購項目

由于拆除面積大、容積率低的二次開發項目越來越少,開發商“圈地”成本越來越高,很多開發商選擇并購獲得土地,目前銀行等金融機構將嚴格執行放貸企業標準,中小房企面臨資金緊張,金融環境也利于大企業并購項目拿地。

例如,深圳某開發商收購沙井街道金達工業區城市更新項目,該土地位于深圳市寶安區金達工業區內,占地面積約7.1萬平方米,原為金達塑膠深圳生產基地。項目用地面積74725.9平方米,拆除用地面積69476.8平方米,開發建設用地面積為57948.4平方米。計入容積率建筑面積為286850平方米,其中商業61880平方米、商務公寓26520平方米、住宅190150平方米(包括19020平方米保障性住房)。

大部分并購項目是由于資金鏈緊張而不能繼續推進,項目本身由于前期投入很多繁瑣的手續已經完成,如地塊信息收集、意愿征集、簽訂框架協議、項目立項申報、專項規劃編制和審批等,并購項目前期手續推進越多,可行性就越高,能夠快速進入盈利階段。

并購項目一般要注意收購對象跟舊改主體所簽訂合作框架等協議文件的效力,防止法律風險,建議對收購項目實施的經濟可行性進行評估,重視收購之后的融合問題,如企業文化、市場差異、經營運作、資源協調等,從而防范風險。

2、相對并購

企業從有助提高項目價值的角度出發,可以出售開發項目部分股權,引入資源合作開發。深圳某企業不是傳統意義上的地產開發商,但土地儲備十分豐富,如該企業名下的前海土地項目和深圳梅林關舊改項目,這兩個項目開發操作難度高,前海土地項目位于深圳市前海深港合作區,項目首期土地面積約12,491平方米,總建筑面積為52,900平方米,該項目企業選擇引入深圳國有開發商,簽訂增資協議,轉讓項目公司的50%的權益;另一個梅林關舊改項目,位于深圳市龍華區民治街道,拆除用地面積共計13.1萬平方米,開發建設用地面積為9.5萬平方米,計容總建筑面積48.64萬平方米,該企業全資控股的子公司和另一家公司合并成立的項目公司為該項目實施單位,并引進品牌開發商簽訂代建合同。

相對并購通過出讓部分股權權益,只要收購方與目標公司股東達成協議即可,減少了轉讓環節的相關稅費,目標公司獲得資金和其他資源,收購方獲得項目股權,強強聯合合作開發項目。

3、開發企業與股份公司建立更靈活的合作方案

根據新政《土地整備利益統籌試點項目管理辦法》內容,新政強調的原則是政府主導、社區主體、社會參與,因此社區可能是未來土地二次開發的最大主體,而目前社區也在謀取除了“兩租”經濟模式外的發展。開發企業與股份公司傳統的合作多為開發企業成為股份公司舊改項目的實施主體,未來開發企業可以與股份公司建立更靈活的合作方案,開發企業以投資者身份參與舊改項目,也可以引入代建機制,提供代建服務。此外,開發商能夠以服務商的身份,為社區主導的二次開發項目提供前期管理、工程管理、運營管理等專業服務。

(二)金融機構的市場機會

2018年下半年起,房地產融資環境越來越困難,整個金融業處于去扛桿的大背景,中基協備案4號禁止私募資管產品通過明股實債、委托貸款等方式投資熱點城市普通住宅項目。面對房地產的資金缺口,金融機構可以以“股+債”的形式為城市更新項目提供融資。

股權投資能夠讓金融機構獲得股東收益,并作為股東參與項目經營管理,但是對于銀行等傳統金融機構而言,債性思維較強,而且受房地產專業知識和銀行資金流動性安全限制,金融機構作為股東參與房地產項目經營管理的意愿并不強烈。此外,單純的股權投資也容易產生風險保障措施不足、項目難以產生分紅、原股東不愿喪失控股權等,而“股+債”的模式,則可以一定程度上彌補單純股權投資的“不足”,債權更容易安排增信措施,而金融機構除了股東收益,還有穩定的利息收入,金融機構可以從債權利息的支付情況了解項目的經營狀況。

(三)其他投資者的市場機會

隨著城中村規模化租賃的興起,城中村綜合整治的比重提升,“城中村綜合整治升級+運營”成為其他投資者的市場機會。其他投資者可以參與城中村經營性部分的改造,包括對城中村內的治安、消防、供電、供氣,食品、弱電管線、市容、交通、生活污水、環境衛生等方面進行全面改造,提升物業價值和管理模式,除了改造“硬件”,還可以完善“軟件”,引入設計、動漫手游、創意類企業,打造創客空間。城中村老舊住宅經過改造成為新建筑,其他投資者可以在改造結束后參與新建筑區的辦公、住宅、商業的運營。


水圍1368國際街區項目是深圳市福田區區政府主導的“15+1”城中村改造項目之一,街區商業范圍包括第一至三層,商業街區包括餐廳餐吧、人氣飲品、特色小吃、創意手作、特產手信、文化藝術六大業態,是具有深圳代表性的廣府文化商業街區,具有景點商業價值。


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